Ursula Jackel en Arjen Hoogeveen waren vanuit de gemeente betrokken bij de totstandkoming en uitvoering van wetgeving voor de tijdelijke verruiming van horecaterrassen in Amsterdam. Over hoe wetgeving in drie weken uit de grond werd gestampt en hoe er blijvend nieuwe samenwerking is ontstaan.
Van de redactie
De heropening van de horecaterrassen in juni 2020 zorgden voor blije Amsterdammers en optimistische krantenberichten. In veel gevallen waren die terrassen groter dan voor de coronacrisis, terwijl er eerder een beweging gaande was om juist die ruimte in te perken. Hoe is dat mogelijk gemaakt?
Nadat tegen het einde van de eerste lockdown, begin mei, duidelijk werd dat landelijke versoepelingen in het verschiet lagen, zagen veel horecaondernemers dit als een buitenkans om hun verloren gegane maanden goed te maken. Daar hadden ze wel extra vierkante meters voor nodig, en wel in de buitenlucht. De roep om meer ruimte voor terrassen was sterk en een maand later was het daadwerkelijk zover. Op allerlei plekken in de stad was er tijdelijk extra ruimte vrijgemaakt voor terrassen. Op 1 juni stroomden vanaf 12.00 uur 's middags de ‘anderhalve-meter-terrassen' vol. Meer ruimte voor terrassen vroeg echter om nieuwe wetgeving. Wetgeving zelfs die haaks stond op de ingezette trend, waar bovendien een veelheid van partijen binnen de gemeente Amsterdam voor nodig was.
Interdisciplinair vraagstuk
Arjen Hoogeveen, gebiedsmanager in Amsterdam Centrum, initieerde samen met Ellen Veul, hoofd ondernemersklimaat van Economische Zaken, al snel een werkgroep waarin verschillende afdelingen en disciplines samen werden gebracht. Hoogeveen: “Je zag dat toen de coronacrisis uitbrak er heel snel vanuit allerlei gemeentelijke kolommen werd georganiseerd: een team sociaal, een team fysiek. In die teams werden snelle besluiten genomen, noodverordeningen tot stand gebracht en ga zo maar door. Toen de lockdown er weer deels afging in mei zagen we al snel dat binnen die kokers al werd nagedacht over hoe om te gaan met de anderhalvemetereconomie.”
“Dit is per definitie een interdisciplinair vraagstuk. Je hebt specifieke gebiedskennis nodig om de verbinding met de specifieke behoeften van ondernemers en bewoners te kunnen leggen, kennis rondom het beheer van de openbare ruimte en natuurlijk de mensen van economische zaken. Dus dachten we, laten we nu door die kolommen gezamenlijk een werkgroep anderhalvemetereconomie opzetten. We zijn in een klein gezelschap begonnen en steeds gegroeid. Het aardige was ook dat het niet van boven is opgelegd, maar we dachten gewoon we hebben elkaar nodig.”
Anderhalvemetereconomie
Al snel sloot ook Ursula Jackel als manager vergunning, toezicht en handhaving van Stadsdeel Zuid aan bij de projectgroep. Uitbreiding van de terrassen vergt namelijk een aanpassing in de staande vergunningen die de horecazaken hebben. Jackel: “En we wilden ook graag iets positiefs doen in deze tijd. De economische voorzieningen rondom anderhalve meter afstand stond centraal in deze werkgroep. We kregen ook aanvragen voor kleinere evenementen, zoals foodtruckfestivals en drive-inbioscopen. Binnen dat bredere pallet was het grootste deel van de vragen echter op de terrassen gericht, zeker in Zuid en Centrum. Daar is de meeste aandacht naartoe gegaan.”
”We waren de ruimte voor terrassen eigenlijk aan het inperken. In één keer was de opdracht juist meer ruimte te geven aan de ondernemers”
“In de eerste fase hebben hard gewerkt om beleidsmatige uitgangspunten vast te stellen. Dat was heel ingewikkeld, want ook vanuit het rijk veranderen de ideeën en maatregelen iedere week weer. En we zijn erg gewend om eerst in termen van bestaand beleid en regels te denken bij alles wat we doen. Dat is ons houvast. Zo waren we de laatste jaren al bezig om, met het oog op de ruimte voor voetgangers, de ruimte voor terrassen eigenlijk verder in te perken. En in één keer was er de opdracht, weliswaar tijdelijk, om juist weer méér ruimte te geven aan de ondernemers.”
Discussie over parkeerdruk
“We hebben denk ik in twee of drie weken de nieuwe regels vastgesteld. Ik denk dat ik ook ’s nachts nog mailtjes voorbij heb zien komen: ’kan dit erin, kan dat erin’. Of om weer iets aan de burgemeester voor te leggen en aan te sluiten op de discussie binnen het college van B&W. Want het is wel spannend welke ruimte je nu precies weggeeft en wat voor overlast dat op kan leveren. Daar moesten best wel wat regels voor op papier. En ombudsman Arre Zuurmond wed betrokken om een oplossingsgerichte bemiddeling bij meldingen van overlast door omwonenden op te zetten. Want hoe ga je om met bewoners die eventueel klagen? Dat moest er ook goed in komen", vertelt Jackel.
Hoogeveen: “Het was vooral de parkeerdruk waar we veel discussie over gehad hebben. Het uitbreiden van terrassen gaat soms ten koste van parkeerplekken en die zijn natuurlijk al schaars in Amsterdam. Het staande beleid is dat de parkeerdruk niet onder een bepaald percentage mag komen, maar bijvoorbeeld in Centrum zitten we daar per definitie al op. Hou je aan dat percentage vast, dan kan er nog steeds weinig uitbreiding plaatsvinden. Dus hebben we opgenomen dat onder bepaalde voorwaarden daar beargumenteerd van afgeweken kan worden. Dat leverde echt wel dat discussie op. Maar we zijn er uitgekomen. En dat was ongekend snel. Ik denk dat zo’n traject anders zo twee jaar kan duren.”
Zelf draagvlak organiseren
Ondernemers konden daarna aanvragen indienen voor een tijdelijke terrasuitbreiding, als aanvulling (‘annex’ in vaktaal) op hun bestaande vergunning. Via een website een aanvraagformulier stroomden de aanvragen vervolgens snel binnen. Ongeveer 1000 aanvragen moesten behandeld worden, waarvan verreweg de meesten in de stadsdelen Centrum en Zuid.
“Het liefst dat de ondernemers dan ook in groepen of gezamenlijk een aanvraag zouden indienen en zelf ook zorg zouden zorgen voor draagvlak daarbij in de buurt”
“Omdat zoveel mensen en ondernemers er tegelijkertijd aanspraak op wilden maken, wilden we het liefst dat de ondernemers dan ook in groepen of gezamenlijk een aanvraag zouden indienen en zelf ook zouden zorgen voor draagvlak in de buurt”, legt Jackel uit. Dat is in mindere mate van de grond gekomen dan de gemeente hoopte. “Er waren allerlei verschillende manieren. Sommige ondernemers hebben gewoon wat briefjes in de bus gedaan bij buurtbewoners, soms bij enkelen. En dan juist niet degene waarvan ze weten dat ze klagen. Anderen hebben echt gebeld of zijn langsgegaan, en weer anderen hebben bijeenkomsten georganiseerd. Bijvoorbeeld rondom de Lindengracht. Daar waren echt een aantal ondernemers die samen de buurtbewoners hebben benaderd en rond de honderd handtekeningen van bewoners meestuurden met de aanvraag. Daar kan je dan als vergunningverlener natuurlijk goed in mee gaan.”
De mate waarin er sprake was van draagvlak in de buurt speelde zeker een rol bij de beoordeling van de aanvragen volgens Jackel. “Er is zeker naar gekeken, maar we kunnen niet alles controleren. En het is in Amsterdam ook ondoenlijk om al je buren te informeren. Maar als er niets was, zeker in het begin, hebben we wel navraag gedaan. En als het echt fout was, dan konden we de toestemming weer intrekken natuurlijk. Maar het kan ook weer niet zo zijn dat als alle bewoners tegen zijn het dan sowieso niet doorgaat. Er kunnen zoveel redenen zijn waarom bewoners tegen zijn.”
Ombudsman op de fiets
Ondanks het enorme tempo waarin de wet- en regelgeving tot stand is gekomen, zijn Jackel en Hoogeveen zeer tevreden over de kwaliteit van de wetgeving. “Voor de komende perioden hebben we wel weer kleine dingen aangepast, met name rondom het verduidelijken van het deel over de parkeerdruk. Dat succes lijkt te worden onderstreept door de relatief geringe mate waarin er sprake was van bezwaren en klachten. Er zijn rond 30 of 40 bezwaren ingediend door omwonenden, maar geen daarvan is bij mijn weten gegrond verklaard.”
”Je weegt belangen af, en dat ondernemersbelang woog nu even zwaarder dan het parkeerbelang”
“De klachten die we hebben gekregen, daar hebben we wel mee zitten worstelen. Hoe kunnen we die afhandelen? Daar hebben we bijvoorbeeld de klachtencoördinatoren van de stadsdelen bij ingeschakeld. Aan het begin sprong de Ombudsman zelf op zijn fietsje om alle klachten langs te gaan, maar dat hield op een gegeven moment ook op. Uiteindelijk waren denk ik de meeste klachten over opgegeven parkeerplaatsen. Dat was ingewikkeld, want daar kan je niet in ‘mediaten’. Je weegt belangen af, en dat ondernemersbelang woog nu even zwaarder dan het parkeerbelang.”
Handhaving en toezicht
Nadat de terrassen eenmaal geopend waren moest er vanzelfsprekend ook toezicht op worden gehouden. “Onze prioritiet lag echt bij de landelijke coronamaatregelen. Dus dan gaat het om mensen die gingen staan op terrassen of geen anderhalve meter afstand hielden. Het complexe was ook dat de regelgeving vanuit Den Haag steeds veranderde. Bijvoorbeeld rondom die spatschermen en de verplichting om een reserveringssysteem in te zetten. Op dat soort zaken is het heel moeilijk om toezicht te houden. Dus we keken echt naar de zwaardere overtredingen en waren minder gefocust op overlast. Als er excessen waren ging we daar natuurlijk naartoe, maar volgens mij viel het met de overlast mee.”
Nieuwe verbindingen
Tevreden lijken Jackel en Hoogeveen niet alleen over de wetgeving en procedures an sich, maar ook over de nieuwe verbindingen en manieren van werken die zijn ontstaan. “Er is knalhard gewerkt. Het heeft veel belasting met zich meegebracht, maar het was ook een hele mooie periode. We werkten bijvoorbeeld samen met de integrale gebiedstafels in de verschillende stadsdelen, ook op die plekken waar die integrale tafels nog wat minder ontwikkeld waren. Die samenwerking heeft het echt nieuwe dingen opgeleverd die we niet meer hoeven te verliezen”, aldus Hoogeveen.
Jackel ziet vergelijkbare hoopvolle ontwikkelingen. “Ik maak ook deel uit van de crisisorganisatie rondom handhaving. De samenwerking tussen ons en THOR (Toezicht en Handhaving Openbare ruimte) is nu echt beter dan ooit. Je hebt nu meer een gezamenlijk belang om volksgezondheid te dienen. Iedereen ziet het belang en is dan ook meer geneigd om over zijn eigen taakveld heen te stappen.”
Op naar de zomer?
Op het moment van schrijven hangt nog in de lucht of vanuit de landelijke overheid de terrassen weer open mogen. Amsterdam is er in ieder geval weer klaar voor. “We hadden ook voor de winter alweer geregeld dat die uitbreiding mogelijk zou zijn en dat geldt ook voor de komende zomer. Dus de ondernemers die een uitbreiding hadden, krijgen deze ook weer komende zomer. Ze krijgen allemaal een bericht dat behalve op de plekken waar echt problemen waren de tijdelijke aanvraag ook voor de zomer verlengd wordt. We blijven natuurlijk afhankelijk van alle andere ontwikkelingen en landelijke richtlijnen. We hebben ook gezien hoe dingen echt kunnen exploderen als er weer meer mag, dus we hebben altijd nog de ruimte om weer een nieuwe afweging te maken op gebiedsniveau.”
“Die nieuwe compacte manier van samenwerken, vertrouwen in elkaar hebben. Dat zou ik Amsterdam ook voor de toekomst gunnen”
Blijvende veranderingen?
Of de tijdelijke verruiming van de terrasruimte nog invloed gaat hebben op de verdere toekomst is nog een open vraag. “Ik denk dat er na de zomer nog wordt verlengd. Er is bestuurlijk geen draagkracht voor om de terrassen permanent te verruimen. Ook omdat de openbare ruimte echt beperkt is in Amsterdam. We hebben ook altijd gecommuniceerd dat het tijdelijk is, dus dat is helder. En of we weer teruggaan naar de beweging van inperking van ruimte voor terrassen: dat is een interessante politieke vraag, die sterk samenhangt met de discussies rondom toerisme en de binnenstad. Die politieke discussie hebben we nog niet gevoerd.”
Wat betreft de hernieuwde en snelle vormen van besluitvorming verwacht Jackel dat daar zeker een blijvende verandering teweeg is gebracht. “Het is niet reëel om te denken dat al het beleid nu zo snel kan gaan. De trajecten die lopen rondom nieuwe wetgeving voor de horeca en de omgevingswet, dat is zo complex, dat is echt niet in een paar weken klaar. Maar die nieuwe compacte manier van samenwerken, vertrouwen in elkaar hebben. Dat zou ik Amsterdam ook voor de toekomst gunnen.”
